LE NORME NAZIONALI SUL CONTROLLO ELETTRONICO DEGLI ACCESSI ALLA ZTL

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LE NORME NAZIONALI SUL CONTROLLO ELETTRONICO DEGLI ACCESSI ALLA ZTL

Messaggio  Luca Ricci il Mar Giu 11, 2013 10:02 pm

LE NORME NAZIONALI SUL CONTROLLO ELETTRONICO DEGLI ACCESSI ALLA ZTL

4.1. Il codice della strada

4.1.1. Le norme sulla Z.T.L.

La Costituzione fissa i principi che rappresentano per il legislatore la cornice entro la quale muoversi. Le principali norme sulla circolazione sono contenute nel “Nuovo Codice della Strada” approvato con D.Lgs. del 30 aprile 1992, n. 285 e nel relativo “Regolamento di esecuzione e di attuazione del Nuovo Codice della Strada” approvato con D.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495.

Questa normativa, così come si evince in particolare dal combinato disposto di cui agli artt. 5, 6 e 7 del C.d.S., appare finalizzata ad un generalizzato contenimento del traffico, specie quello incentrato sull’utilizzo dell’auto privata, a favore di altre forme più sostenibili, come quella del trasporto collettivo (96).

L’art. 7 individua le varie iniziative tese a limitare il traffico nei centri abitati ed attribuisce agli amministratori locali ampi poteri che giungono alla esclusione, in via permanente, di interi centri storici dalla circolazione dei veicoli.

Il Codice, in linea con i richiamati principi costituzionali, consente le limitazioni alla libertà di circolazione “per accertate e motivate esigenze di prevenzione degli inquinamenti e di tutela del patrimonio artistico, ambientale e naturale, conformemente alle direttive impartite dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentiti, per le rispettive competenze, il Ministro dell'ambiente, il Ministro per i problemi delle aree urbane ed il Ministro per i beni culturali e ambientali” (97).

Le limitazioni alla circolazione per “motivi di sicurezza pubblica o inerenti alla sicurezza della circolazione” possono invece consistere in una sospensione temporanea della stessa (98).

I provvedimenti possono essere adottati nei centri abitati con ordinanza del sindaco che, per le zone a traffico limitato e le zone pedonali, deve essere preceduta da una deliberazione della giunta comunale che delimiti tali aree.

La Zona a Traffico Limitato, definita già dall’art. 3, punto 54, come “area in cui l'accesso e la circolazione veicolare sono limitati ad ore prestabilite o a particolari categorie di utenti e veicoli”, è prevista al punto 1, lett. b), del citato articolo 7, e nei successivi punti viene regolamentata nel senso che:

possono essere accordati permessi, per accertate necessità; in speciale modo ai veicoli delle persone con limitata capacità motoria, muniti di contrassegno speciale;


i comuni hanno facoltà di riservare superfici o spazi di sosta per veicoli privati dei soli residenti nella zona, a titolo gratuito od oneroso;


i comuni possono subordinare l'ingresso o la circolazione dei veicoli a motore, all'interno delle zone a traffico limitato, anche al pagamento di una somma;


è prevista una apposita segnaletica per indicare le zone in discorso;


per chiunque viola i divieti di circolazione sono previste sanzioni amministrative da € 74,00 a € 299,00.


Il controllo degli accessi può essere effettuato anche attraverso l’utilizzo di strumenti elettronici posizionati ai varchi di accesso e che riprendono, a fini sanzionatori, le targhe delle auto che transitano. In tal caso debbono essere rispettate le norme speciali stabilite con D.P.R. 250 del 22 giugno 1999 – “Regolamento recante norme per l'autorizzazione alla installazione e all'esercizio di impianti per la rilevazione degli accessi di veicoli ai centri storici e alle zone a traffico limitato, a norma dell'articolo 7, comma 133-bis, della legge 15 maggio 1997, n. 127”.

Ove, a seconda delle caratteristiche delle apparecchiature utilizzate, si configuri la fattispecie della videosorveglianza andranno anche rispettate le disposizioni contenute nello specifico provvedimento emanato il 29 aprile 2004 dal Garante per la protezione dei dati personali, sostituito con il provvedimento dell'8/04/2010.

Il D.P.R. rispetto al provvedimento appena accennato è norma di rango superiore, inoltre è speciale e di data anteriore, pertanto prevale in caso di divergenza. E’ però da rilevare che le due norme non appaiono in conflitto tra loro; pertanto si ritiene che esse si integrino e si completino a vicenda e che pertanto entrambe vadano applicate.

Il legislatore, poiché le apparecchiature poste a presidio dei varchi di accesso alla ZTL sono particolarmente invasive, ha ritenuto di fissare ulteriori regole a maggiore garanzia dell’utente, oltre a quelle sulla videosorveglianza. Fra queste anche quella della necessità di una autorizzazione ministeriale il cui scopo appare quello di controllo del rispetto delle disposizioni che disciplinano i vari aspetti della materia.


4.1.2. La segnaletica

L’art. 7, comma 10, prevede che le zone a traffico limitato, come pure quelle pedonali, debbono essere indicate mediante appositi segnali. In proposito bisogna far riferimento alle regole sulla segnaletica previste in maniera alquanto dettagliata dal codice (cap. II, artt. 35-45) e dal suo regolamento di esecuzione (artt. 73-195).

Il segnale strettamente obbligatorio è uno solo, quello di “Zona traffico limitato” previsto dal regolamento all’art. 135 dedicato ai “segnali utili per la guida”; in particolare il comma 14 richiama il facsimile di cui alla fig. II.322/a. Trattasi di un segnale verticale in cui è riportato il disco rosso proprio del divieto di transito, oltre alla scritta “Zona traffico limitato”. A questo cartello debbono aggiungersi i pannelli integrativi necessari a specificare l’orario di vigenza del divieto ed eventuali categorie di utenti e/o automezzi autorizzati ad accedere.

Normalmente prima dei varchi delle zone a traffico limitato vengono posizionati cartelli molto complessi, con indicazioni che spesso non rientrano nella casistica fissata dal regolamento. Infatti l’art. 83 stabilisce i tre seguenti casi di utilizzo dei pannelli integrativi:
" a) per definire la validità nello spazio del segnale;
b) per precisare il significato del segnale;
c) per limitare l'efficacia dei segnali a talune categorie di utenti o per determinati periodi di tempo.”

In realtà pannelli integrativi sono necessari anche per adempiere alle previsioni di ulteriori norme. Così nel caso del controllo elettronico degli accessi che configuri la fattispecie della videosorveglianza, la presenza delle apparecchiature di ripresa deve essere segnalata per soddisfare esigenze connesse alla privacy.

Viene inoltre precisato che i pannelli integrativi “devono contenere simboli od iscrizioni esplicative sintetiche e concise”. E’ ovvio che tale previsione ha l’obiettivo di non confondere e non indurre in errore l’automobilista ove i cartelli risultassero troppo complessi ed indecifrabili.

In proposito si rileva come i simboli siano generalmente da preferire perché di immediata percezione a differenza delle iscrizioni che richiedono di essere lette prima di intuirne il significato; inoltre le scritte possono non risultare comprensibili a utenti della strada di lingua diversa. Così, ad esempio, sarebbe preferibile il simbolo della telecamera in luogo della scritta “controllo elettronico degli accessi” (sull’argomento si fa anche rinvio a quanto riportato in materia di privacy).

Il regolamento fissa poi altre regole come la colorazione di fondo dei segnali che essendo collocati in aree urbane deve essere bianca (art. 78), il loro posizionamento sul lato destro della strada ed in maniera che non invadano la carreggiata (art. 81), lo spazio di avvistamento di almeno 80 metri eventualmente ottenuto con identici segnali di preavviso (art. 79, c. 2, 3 e 4); inoltre sul retro, che deve essere di colore neutro opaco e quindi non deve essere di superficie riflettente (art. 77, c. 7), vanno riportate le indicazioni dell’ente proprietario della strada, dell’impresa costruttrice, della data di fabbricazione del segnale e gli estremi del decreto di apposizione (art. 77 e 192 del Codice della Strada).

I segnali poi devono essere approvati od omologati dal Ministero (art. 45, c. 6 C.d.S.) e devono essere fabbricati da imprese dotate di apposita autorizzazione dell’Ispettorato Generale per la Circolazione e la Sicurezza Stradale presso l’allora Ministero dei Lavori Pubblici (art. 45, c. Cool; anche tale autorizzazione andrebbe indicata sul retro dei segnali.

In proposito, mentre il codice riporta ancora tale norma, secondo l’interpretazione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (99) essa non è più applicabile in quanto il D.Lgs. n. 112 del 31 marzo 1998 ha abolito la funzione amministrativa svolta dall’Ispettorato tesa al rilascio delle autorizzazioni alla costruzione della segnaletica verticale. Allo stato l’impresa deve conseguire solo una certificazione di conformità del prodotto così come previsto da una circolare ministeriale (100).

Oltre a quella verticale non è prescritta altra segnaletica. Alcuni comuni (cfr. ad es. quello di Vicenza) hanno fatto ricorso anche alla segnaletica orizzontale colorando a terra una zona ben visibile per la sua estensione, con l’indicazione di ZTL. In materia, l’art. 148 del regolamento prevede che la segnaletica orizzontale può consistere in iscrizioni e simboli che siano “ripetizione dei segnali verticali, o di simboli in essi contenuti”.

Altri comuni hanno fatto ricorso a segnali o scritte luminosi che evidenziano con estrema chiarezza quando i varchi e le apparecchiature di rilevazione delle infrazioni sono attivi.

E’ sicuramente necessario che gli armadi e le apparecchiature relativi ai meccanismi di ripresa, ove sporgano sulla carreggiata, siano opportunamente segnalati, costituendo ostacolo e quindi fonte di pericolo. L’art. 175 del regolamento in questi casi prescrive strisce alternate, tracciate sull’ostacolo, bianche rifrangenti e nere e, in aggiunta, anche una segnaletica orizzontale costituita da zebratura sulla pavimentazione. Sensibile a queste disposizioni è il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti che nelle lettere con cui autorizza l’installazione di tali apparati ne sottolinea la necessità del rispetto.

Gli orari di vigenza del divieto, la presenza degli apparati di ripresa ed ogni altra informazione può infine formare oggetto di segnali luminosi a messaggio variabile previsti dall’art. 170 del regolamento sulle informazioni utili alla guida, installati nei pressi dei varchi o, a titolo di preavviso, in punti di ingresso o strategici della città.


4.2. Il regolamento di cui al D.P.R. 250/99

La legge 16 giugno 1998, n. 191 (Collegato alla legge di Bilancio dello Stato per l'anno 1998), ha aggiunto all’art. 7 della legge 127/97 il comma 133-bis che ha previsto l’emanazione di un regolamento per disciplinare le procedure per l’autorizzazione alla installazione ed esercizio di impianti per la rilevazione degli accessi di veicoli ai centri storici e alle zone a traffico limitato delle città, ai fini dell'accertamento delle violazioni delle disposizioni in tema di limitazione del traffico veicolare e della irrogazione delle relative sanzioni.

Con D.P.R. 22 giugno 1999, n. 250, è stata disciplinata la materia fissando varie norme a garanzia degli utenti per quanto concerne sia il rispetto delle regole di circolazione dei veicoli, sia l’osservanza dei principi della privacy. In proposito va rilevato che il provvedimento del Garante per la protezione dei dati personali concernente la videosorveglianza fa rinvio, per quanto riguarda gli accessi ai centri storici, a questo regolamento (101).

Innanzitutto il Comune che intenda utilizzare mezzi di ripresa delle auto che transitano ai varchi di accesso deve avanzare istanza al Ministero dei Trasporti al fine di ottenere apposita autorizzazione. Ove questa non venga rilasciata entro 90 giorni, è contemplato il meccanismo del silenzio assenso; in tal caso però il Ministero può disporre la cessazione degli impianti ove in una successiva verifica si riscontrasse l’insussistenza dei requisiti richiesti per il rilascio.

In fase di autorizzazione il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti effettua varie verifiche tra cui l’idoneità delle apparecchiature che devono essere omologate al fine di garantire “la necessaria sicurezza delle operazione di accesso, di riconoscimento o di trattamento automatico dei dati rilevati”. Un ulteriore controllo ha per oggetto la regolarità della segnaletica che viene fatta opportunamente modificare ove non sia ritenuta idonea.

Dall’esame del testo di alcune autorizzazioni si osserva che esse vengono generalmente rilasciate con raccomandazioni e prescrizioni, tra le quali quella di effettuare un periodo di sperimentazione (preesercizio) della durata di almeno un mese al fine di provare le complesse procedure e, si arguisce dal tenore dell’autorizzazione, per fare in modo che gli automobilisti vengano in un certo senso preavvertiti dell’avvio del nuovo sistema di rilevazione degli accessi. Durante questo periodo il Ministero richiede che i varchi vengano presidiati dalla Polizia municipale e che le infrazioni vengano contestate immediatamente. Una volta adempiute tutte le prescrizioni è richiesto l’esame e la valutazione di quanto accaduto al fine di adottare eventuali ulteriori provvedimenti prima dell’avvio dell’esercizio ordinario degli impianti.

In proposito si rileva che, malgrado le citate cautele richieste dal Ministero, numerose sono le sanzioni contestate nei primi periodi di utilizzo delle apparecchiature di ripresa e spesso decine e decine di sanzioni vengono comminate alla stessa persona. E’ questo da attribuire ad una non corretta effettuazione del periodo di prova richiesto dal ministero nel mese che precede l’esercizio ordinario dei mezzi di ripresa. Infatti il prescritto presidio dei varchi da parte della Polizia municipale può venire effettuato saltuariamente e ciò, unitamente alla prassi di non sanzionare le infrazioni, a volte frutto di un’esplicita decisione dei comuni in contrasto con le indicazioni ministeriali, va a discapito della certezza del diritto ed induce in errore gli automobilisti. Una volta attivati i varchi, anche il lungo lasso di tempo (150 giorni) entro il quale le infrazioni possono essere contestate, consente l’accumulo di sanzioni senza che il destinatario delle stesse se ne renda conto.

Al riguardo, considerata la forma utilizzata nella lettera di autorizzazione (102), le prescrizioni ministeriali potrebbero venire interpretate come condizioni sospensive cui è assoggettato l’atto amministrativo complesso di avvio dell’uso delle macchine di ripresa. Pertanto, ove non si fosse adempiuto a tutte le prescrizioni, l’atto in sé sarebbe perfetto in quanto possiede tutti gli elementi costitutivi richiesti, ma risulterebbe privo di efficacia, con la conseguenza che le sanzioni andrebbero annullate. Per ovviare alle conseguenze di una simile situazione, sarebbe auspicabile che il Ministero rilasci l’autorizzazione solo dopo aver proceduto al controllo del regolare adempimento di quanto richiesto.

Importanti sono le garanzie attinenti alla correttezza delle procedure adottate per rilevare le infrazioni. E’ espressamente richiamata la necessità che gli impianti siano “gestiti dagli organi di polizia stradale” e siano “nella disponibilità degli stessi”. Per polizia stradale il D.P.R. intende esplicitamente gli organi elencati nell’art. 12 del codice della strada, ciò che sottolinea come questa attività sia una funzione di natura pubblicistica che quindi non può essere delegata a privati. Anche l’attività di notificazione delle sanzioni, di cui si dirà in seguito, ha analoga natura ed è regolata da norme per questo aspetto simili.

Durante il loro funzionamento non è necessario che gli impianti siano presidiati e la verbalizzazione delle irregolarità può avvenire in un momento successivo, senza la necessità di contestazione immediata, come previsto dall’art. 385 del regolamento di esecuzione del Codice della strada.

Numerose sono poi le disposizioni che attengono più strettamente al rispetto delle norme sulla privacy. Innanzitutto è necessaria la nomina da parte del titolare del trattamento dei dati di un responsabile che, a differenza di quanto stabilito dal Codice della privacy, qui appare obbligatorio ad ulteriore garanzia per l’utente che tutta l’attività sia ben organizzata e vi siano due distinte figure che presidiano il procedimento e si assumano le dovute responsabilità.

Sono poi richieste particolari cautele attinenti alla rilevazione, utilizzo e conservazione dei dati. La loro raccolta deve essere limitata ai soli casi di infrazione, non debbono esistere collegamenti con altre base dati, le immagini vanno conservate per i soli casi di contestazione e per la definizione del relativo contenzioso, l’accesso ad essi è possibile solo per motivi di polizia giudiziaria ed indagine penale. E’ inoltre consentito il loro utilizzo ai fini dell’applicazione della tariffa, quando questa è prevista per l’accesso alla zona a traffico limitato, nonché per motivi statistici, di analisi e rilievo del traffico, ma in questi ultimi casi solo in forma anonima.


4.3. La privacy

Le principali norme che regolano la materia della privacy attinente alle zone a traffico limitato sono contenute, oltre che nel D.P.R. 250/99 di cui si è appena trattato, nel D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 "Codice in materia di protezione dei dati personali", nel già citato “Provvedimento generale sulla videosorveglianza” emanato dal Garante per la protezione dei dati personali in data 29 aprile 2004, sostituito dal "Provvedimento in materia di videosorveglianza" dell'8 aprile 2010, nonché nel provvedimento del 29 novembre 2000 “Videosorveglianza - Il decalogo delle regole per non violare la privacy”.

Non vi sono dubbi sull’applicabilità delle norme del Codice in materia di protezione dei dati personali per quanto concerne il trattamento dei dati rilevati agli accessi della ZTL. L’attività di controllo e sanzione delle infrazioni porta alla costituzione di archivi di dati dei proprietari dei veicoli desunti dal pubblico registro automobilistico. Questi archivi, spesso di natura elettronica, devono essere tenuti secondo le norme del menzionato “Codice”. Di seguito si fa un cenno ad alcune di tali disposizioni, soffermandosi su quegli aspetti più rilevanti per la materia onde trattasi.

Ai dati rivenienti dalla gestione delle apparecchiature posizionate ai varchi della zona a traffico limitato vanno applicate le norme sul diritto di accesso riconosciuto agli interessati (art. 7) e sui soggetti che a vario titolo intervengono nel trattamento dei dati: titolare, responsabile, incaricati (artt. 28, 29 e 30). Da rilevare che la nomina del responsabile è una facoltà del titolare e non un obbligo (art. 29, c. 1). In proposito però valgono le considerazioni fatte in merito alle previsioni del D.P.R. 250/99 secondo il quale nel caso delle zone a traffico limitato la designazione di un responsabile andrebbe comunque fatta. Si soggiunge poi che per le nomine sia del responsabile che degli incaricati è prevista la forma scritta.

Agli interessati deve essere fornita l’informativa prevista dall’art. 13 del “codice”, avente ad oggetto le finalità, gli estremi identificativi del titolare e del responsabile, il diritto di accesso e gli altri diritti spettanti. Inoltre devono essere indicati anche i soggetti “ai quali i dati personali possono essere comunicati o che possono venirne a conoscenza in qualità di responsabili o incaricati, e l’ambito di diffusione dei dati medesimi”. Per le contestazioni di infrazioni al codice della strada, l’informativa deve essere fornita unitamente al relativo verbale e deve riguardare anche eventuali incaricati esterni ai quali vengono affidati compiti nel procedimento di rilevazione delle sanzioni; infatti accade spesso che fasi del procedimento complesso vengano esternalizzate a società specializzate.

Lo stesso articolo, al comma 5, lett. a), prevede alcuni casi in cui l’informativa non è dovuta, fra i quali quello del trattamento fatto in base ad un obbligo previsto dalla legge, fattispecie questa nella quale potrebbe rientrare anche l’accertamento di violazioni al codice della strada.

In proposito il Garante della privacy (103) ha però confermato che “nel caso di specie sussiste l’obbligo di rendere una completa informativa; in particolare quest’ultima deve essere opportunamente integrata indicando i soggetti ai quali i dati personali possono essere comunicati o che possono venirne a conoscenza in qualità di responsabili del trattamento, in conformità all’art. 13, comma 1, lett. d), del Codice” in materia di protezione dei dati personali (D. Lgs. 30/06/03 n. 196).

Circa la comunicazione di dati a terzi, il “Codice” più volte citato, all’art. 19, comma 3, consente ai soggetti pubblici il trattamento dei dati personali “soltanto per lo svolgimento delle funzioni istituzionali” e ammette la loro comunicazione a privati e diffusione unicamente quando sono previste da una norma di legge o di regolamento. Nel caso in esame peraltro ciò sembrerebbe escluso, tenuto conto della natura pubblicistica sia della procedura di contestazione che di quella di notifica. Infatti particolare cautela viene generalmente adottata nell’invio dell’immagine che riprende l’infrazione la quale non viene allegata alla contestazione e viene trasmessa esclusivamente su richiesta espressa dell’avente titolo.

Non appare sostenibile l’ipotesi che l’informativa non sia dovuta e che la comunicazione a terzi dei dati e la loro diffusione siano possibili in quanto i dati stessi sono disponibili per chiunque presso il Pubblico Registro Automobilistico dal quale essi sono stati tratti. Infatti in tal senso si esprime il Garante per quanto riguarda l’informativa con la nota sopra indicata. La possibilità poi di diffusione, che per il PRA trova fondamento nella sua legge istitutiva, non rileva per altri archivi indipendentemente dalla fonte da cui essi sono stati ricavati.

Peraltro la diffusione a terzi di dati rinvenuti da pubblici registri trova spesso limitazioni nelle norme che garantiscono il diritto alla privacy. Infatti il Codice in materia di protezione dei dati personali, all’art. 61, attribuisce al Garante l’onere di promuovere, ai sensi dell’art. 12, la sottoscrizione di un codice di deontologia e di buona condotta per il trattamento dei dati stessi. E’ questa una forma di autoregolamentazione in cui vi è coincidenza tra il regolato ed il regolatore ed alla quale dovrebbero partecipare tutte le parti in causa che ad esso si assoggettano. L’efficacia erga omnes del codice e la sua applicazione sottratta alla volontà delle parti ne giustificano la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

Il codice deontologico ha l’obiettivo di pervenire al delicato bilanciamento di interessi confliggenti; così, ad esempio, nei casi regolamentati dal “codice di deontologia relativo al trattamento dei dati personali nell’esercizio dell’attività giornalistica” (104), sono spesso in conflitto la libertà d'informazione e il diritto alla riservatezza. Sull’argomento il Garante è intervenuto in più occasioni nei riguardi di testate giornalistiche disponendo un divieto del trattamento per la violazione del principio di "essenzialità dell'informazione" (art. 137, comma 3, del Codice) e delle specifiche disposizioni a tutela dei minori (v. in particolare, art. 7 del codice di deontologia), con riferimento a tre episodi di violenza sessuale (105). La violazione riguardava, in particolare, “la pubblicazione di numerosi dettagli (tra i quali iniziali di nome e cognome delle vittime, quartiere di residenza, professione dei genitori e di parenti, luoghi di villeggiatura frequentati, ecc.) la cui compresenza nel servizio giornalistico (diversamente articolata nei tre casi esaminati) era idonea a rendere identificabili le vittime stesse” (106).

Nessun codice di buona condotta è stato emanato per il Pubblico Registro Automobilistico il cui accesso è libero e consente a chiunque di conoscere le generalità complete dell’intestatario di un veicolo sulla base della sola targa. Una limitazione esiste per la consultazione su base nominativa, codice fiscale o partita IVA che è consentita esclusivamente per scopi di Polizia Giudiziaria, per accertamenti fiscali o per la verifica di autocertificazioni. Una cautela adottata è quella della tracciabilità delle richieste di visura effettuate e nella identificazione del richiedente.

Per i registri anagrafici tenuti dai Comuni il Garante ha fornito un parere improntato a cautela nella comunicazione di dati a terzi; egli infatti ha affermato che “non è conforme alle norme sulla privacy la consultazione indiscriminata degli archivi anagrafici dei Comuni e l'interconnessione tra questi archivi e le banche dati delle altre amministrazioni” (107); inoltre il Garante ha ribadito che la normativa sulla privacy non ha modificato la disciplina vigente in materia di stato civile e anagrafi (108) secondo la quale possono essere rilasciati, a chi lo richieda, solo i certificati concernenti la residenza o lo stato di famiglia, mentre ogni altra posizione desumibile dagli atti anagrafici “resta attestabile o certificabile, qualora non vi ostino gravi o particolari esigenze di pubblico interesse” (109).

Minori sono le cautele riguardanti la diffusione dei dati catastali, consultabili anche on-line sul sito dell’Agenzia delle entrate; infatti esse sono limitate solo al seguente generico richiamo al loro utilizzo: “ATTENZIONE: Si avverte che la banca dati, cui la S.V. sta per accedere, contiene dati personali tutelati a norma del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196. L'uso improprio o eccessivo di dette informazioni è punibile ai sensi di legge” (110).

Limitazioni alla comunicazione di dati si hanno anche verso paesi non appartenenti all’Unione europea. In questa ipotesi è necessario, tra l’altro, o il consenso dell’interessato o l’autorizzazione del Garante. La comunicazione è espressamente vietata quando l’ordinamento del paese terzo non assicura un livello di tutela delle persone adeguato (art. 45). La norma rileva in quanto a San Marino, da considerare paese terzo, esiste una società che espleta, su incarico dei comuni, adempimenti che fanno parte del procedimento di notificazione delle infrazioni.

In caso di violazione delle norme sulla privacy, il D. Lgs. 196/2003 prevede tre tipi di responsabilità: civile, amministrativa e penale.

L’illecito civile è disciplinato dall’art. 15 che prevede il risarcimento dei danni cagionati per effetto del trattamento ed assimila questa attività a quelle pericolose ai sensi dell’art. 2050 c.c.. Ciò comporta, nell’azione di responsabilità per danni, l’inversione dell'onere della prova, per cui il convenuto è tenuto a dimostrare di avere adottato tutte le misure idonee a garantire la sicurezza dei dati personali gestiti.

Gli illeciti amministrativi, per i quali il Garante è competente ad irrogare le relative sanzioni, sono i seguenti: a) l’omessa o inidonea informativa all’interessato sul trattamento di dati sia comuni che sensibili e giudiziari (art. 161), b) l’illegittima cessione di dati e rivelazione di dati sanitari (art. 162), c) l’omessa o incompleta notificazione al Garante (art. 163), l’omessa informazione o esibizione di documenti richiesti dal Garante (art. 164).

Le responsabilità penali sono molto pesanti sia per la gravità delle sanzioni sia per la numerosità degli illeciti che danno adito alla repressione. Sono previste le seguenti fattispecie di delitti: a) il trattamento illecito di dati personali (art. 167), b) la falsità nelle dichiarazioni e notificazioni al Garante (art. 168), c) l’inosservanza dei provvedimenti del Garante (art. 170) nonché l’omessa adozione delle misure minime di sicurezza (art. 169), che si configura come contravvenzione.

E’ prevista, inoltre, sia nel caso di violazione di natura penale che amministrativa, la sanzione accessoria della pubblicazione della sentenza o dell’ordinanza-ingiunzione.

Con la legge n. 14 del 27 febbraio 2009 di conversione del cosiddetto decreto "milleproroghe" (n. 207 del 30 dicembre 2008: Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e disposizioni finanziarie urgenti) sono state, tra l’altro, inasprite le sanzioni pecuniarie relative agli illeciti amministrativi e sono state introdotte nuove fattispecie di illeciti, con esclusione di quelli penali. Con l’aggiunta di due commi all’art. 162 sono state previste sanzioni amministrative per "violazione delle misure minime di sicurezza e trattamento illecito dei dati" e per "inosservanza dei provvedimenti di prescrizione di misure necessarie o di divieto". In sostanza, con la modifica, le violazioni più frequenti che precedentemente erano assoggettate alla "sola" sanzione penale, ora vengono sanzionate anche in via amministrativa.

Infine viene resa più flessibile l’applicazione delle sanzioni il cui importo viene determinato in funzione dell'entità della violazione e delle possibilità economiche dei soggetti.

Se le disposizioni del “Codice” sono sicuramente applicabili al caso della ZTL, più problematico appare il riferimento alle norme sulla videosorveglianza citate all’inizio di questo paragrafo. Queste regole mirano a tutelare la libertà di circolazione nei luoghi pubblici o aperti al pubblico senza che si subiscano ingerenze incompatibili con una libera società democratica (111), derivanti da riprese invadenti che rilevano presenze, passaggi e spostamenti, facilitate dalla crescente interazione dei sistemi via Internet ed Intranet.

Anzitutto il “Provvedimento generale sulla videosorveglianza” emanato dal Garante nel 2004, nella premessa, fa riferimento ad “apparecchiature audiovisive che rilevano in modo continuativo immagini, eventualmente associate a suoni, relative a persone identificabili, spesso anche con registrazione e conservazione dei dati”, per cui la videosorveglianza consiste nell’acquisizione di immagini dinamiche (cioè in movimento) attraverso l’utilizzo di telecamere. Secondo tale definizione è messa in discussione l'applicabilità delle regole sulla videosorveglianza quando la rilevazione delle immagini non è fatta con telecamere o quando queste vengono utilizzate per la ripresa di singoli fotogrammi. Si ha in questo caso una sola immagine con conseguenze meno invasive della privacy.

Il provvedimento del 2010 che ha sostituito quello del 2004 non definisce più la videosorveglianza nei termini sopra detti ma cita solo che "la raccolta, la registrazione, la conservazione e, in generale, l'utilizzo di immagini configura un trattamento di dati personali". A maggiore ragione l'utilizzo della parola immagini senza altra specificazione rende validi i ragionamenti fatti.

Meno sostenibile appare la tesi che le disposizioni contenute nel provvedimento del Garante sulla videosorveglianza non siano applicabili in quanto la materia è disciplinata dal Regolamento emanato con D.P.R. 250/99 che, trattando specificatamente dell’installazione degli impianti per la rilevazione degli accessi di veicoli ai centri storici e alle zone a traffico limitato, si configura come norma speciale e gerarchicamente sovraordinata. Peraltro il rinvio di cui si è accennato nel paragrafo precedente fatto dal provvedimento del Garante al D.P.R. 250/99 non dovrebbe escludere l'applicabilità dei principi sulla videosorveglianza poiché la ratio del rinvio è quella di fornire maggiori garanzie, in quanto le apparecchiature di ripresa dei veicoli che accedono ai centri storici e alle zone a traffico limitato risultano particolarmente invasive. In questo senso sembra esprimersi pure il provvedimento del Garante sulla videosorveglianza del 29/11/2000, comunemente noto come “decalogo”, quando, al punto 10, afferma la necessità che i particolari impianti di rilevazione degli accessi siano anche conformi alle disposizioni contenute nel citato D.P.R.. L’utilizzo della congiunzione “anche” fa intendere che entrambe le disposizioni sono applicabili.

Particolarmente importanti risultano le considerazioni che il provvedimento fa in ordine ai principi generali della videosorveglianza di liceità, necessità, proporzionalità e finalità, principi che vengono ben esplicitati e che sono richiamati dal “Codice” all’art. 11, comma 1, e, quanto al principio di necessità, all’art. 3.

Il primo principio è quello di liceità che prevede il rispetto delle norme del D. Lgs. 196/2003 e di altre disposizioni di legge, le più rilevanti delle quali vengono espressamente richiamate. Tra esse il Garante elenca: il trattamento dei dati da parte degli enti pubblici che può essere effettuato solo per finalità istituzionali, le norme in materia di protezione dei dati personali, quelle sulle interferenze illecite nella vita privata, sulla tutela della dignità, dell’immagine, del domicilio, sulla tutela dei lavoratori, sulle intercettazioni, sulla sicurezza degli stadi, ecc.

Secondo il principio di necessità, le apparecchiature di ripresa devono essere utilizzate solo se non esistono altri metodi alternativi che consentano di raggiungere i medesimi obiettivi. Ciò in quanto la videosorveglianza viene definita un vincolo, una limitazione e un condizionamento per il cittadino per cui va escluso ogni uso superfluo ed evitati eccessi e ridondanze. Anche il programma informatico deve essere conformato in modo da utilizzare dati il più possibile anonimi. Così nel caso di monitoraggio del traffico le riprese devono essere generali escludendo la possibilità di ingrandire le immagini; inoltre i dati eventualmente registrati vanno cancellati periodicamente e automaticamente. Nel caso delle zone a traffico limitato è bene che le riprese effettuate tramite telecamere si limitino a rilevare la sola targa delle auto: quindi allo stretto necessario per reprimere le infrazioni.

Secondo il principio di proporzionalità il sistema deve essere commisurato agli scopi prefissi e legittimamente perseguibili. Va evitato il ricorso alla videosorveglianza se non esiste un’effettiva esigenza di deterrenza e vanno ricercate altre soluzioni se non siano state valutate insufficienti o inattuabili, come il controllo da parte di addetti; peraltro la scelta non va fatta adottando il criterio economico della soluzione meno costosa. Sempre nel provvedimento generale sulla videosorveglianza di cui si parla, il Garante critica anche “l’installazione meramente dimostrativa o artefatta di telecamere non funzionanti o per finzione” le quali, pur non trattando dati personali, determinano comunque forme di condizionamento nei movimenti e nei comportamenti.

L’ultimo principio è quello di finalità secondo il quale gli scopi perseguiti devono essere determinati, espliciti e legittimi. Essi devono essere direttamente conoscibili attraverso adeguate comunicazioni e/o cartelli di avvertimento al pubblico e non debbono essere generici o indeterminati. Le finalità così individuate vanno correttamente riportate nell’informativa.

L’applicazione di tale principio comporta che il titolare possa perseguire solo finalità di sua pertinenza. Pertanto non è compito di soggetti, siano essi privati o pubblici come i Comuni, perseguire scopi di sicurezza pubblica, prevenzione o accertamento di reati che invece competono solo ad organi giudiziari o di polizia giudiziaria oppure a forze armate o di polizia.

In materia però la legge 23 aprile 2009, n. 38 (112) (cosiddetto Pacchetto Sicurezza), all’art. 6, denominato «Piano straordinario di controllo del territorio», prevede che i Comuni possano utilizzare a propria discrezione sistemi di videosorveglianza in luoghi pubblici o aperti al pubblico per la tutela della sicurezza urbana, prerogativa, come detto, fino ad oggi solo degli organi di Polizia.

In ordine a questo principio è diffusa la convinzione che certe procedure seguite per reprimere infrazioni al codice della strada siano attuate per scopi di bilancio dei comuni che le adottano. Il fenomeno sembrerebbe ampio e la magistratura si è mostrata di recente sensibile ad esso essendo stati presi vari provvedimenti concreti di accoglimento di ricorsi o anche di avvio di indagini penali.

Anche la Suprema Corte di Cassazione si è espressa (113) confermando la sussistenza del reato di truffa nella condotta del titolare della concessione per il noleggio di autovelox che, interessato ad incrementare i propri compensi parametrati al rapporto verbali di infrazione e somme riscosse, aveva occultato le apparecchiature in autovetture di sua proprietà contravvenendo così agli obblighi di segnalazione e visibilità indicati dall’articolo 142 del codice stradale e da altri provvedimenti ministeriali (114).

In caso di videosorveglianza, importante è l’informativa che, secondo le regole fissate dal “Codice” all’art. 13, deve essere fornita a chi sta per accedere o si trova in una zona video sorvegliata e deve riguardare anche la eventuale registrazione. La medesima norma vale anche in occasione di eventi e spettacoli pubblici (concerti, manifestazioni sportive) o di attività pubblicitarie (attraverso web-cam).

L’informativa deve fornire gli elementi previsti dal Codice anche con formule sintetiche, ma chiare e senza ambiguità. Il Garante ha anche individuato un modello semplificato di informativa "minima", riportato in fac-simile in allegato al provvedimento e consistente nell’immagine di una telecamera. Il cartello deve avere un formato ed un posizionamento tale da essere chiaramente visibile ed ingloba un simbolo o una stilizzazione di esplicita e immediata comprensione.

In proposito, nel caso di videosorveglianza agli accessi alla ZTL, appare condivisibile solo su un piano strettamente formale, l’affermazione del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti contenuta in una comunicazione al Comune di Macerata (115), sollecitata da un esposto di un cittadino in ordine alla segnaletica apposta all’accesso della zona a traffico limitato della città. Secondo il Ministero l’“icona della telecamera non deve comparire sulla segnaletica, in quanto non si tratta di videosorveglianza, ma di controllo elettronico degli accessi, istituti disciplinati, come noto, da diversa normativa”. Il richiamo fatto è al Regolamento di cui al D.P.R. 250/99, avente ad oggetto la installazione di apparecchiature di ripresa degli accessi al centro storico ed alle zone a traffico limitato, più volte citato e del quale è stata già trattata la relazione che intercorre tra esso ed i provvedimenti emanati sulla materia dal Garante.

In relazione a ciò, tenuto conto del tenore usato nel provvedimento generale sulla videosorveglianza (“può essere utilizzato”) il simbolo della telecamera non appare strettamente obbligatorio anche se considerato, come detto, “informativa minima”; esso però è pur sempre consigliato ed è certo che il suo inserimento nella segnaletica rende immediatamente percepibile la presenza delle telecamere; utilizzarlo serve di certo a far chiarezza e ad evitare confusione ed errori da parte degli automobilisti.

Si potrebbe pensare che violazioni delle norme relative al trattamento dei dati personali non comportino l’annullamento delle sanzioni perché non impattano sul comportamento dell’automobilista al momento dell’infrazione, ma vengono prese in considerazione in un momento successivo. In proposito però l’art. 11, comma 2, prevede che i dati personali trattati in violazione della disciplina in materia non possono essere utilizzati. Da ciò se ne potrebbe dedurre che i dati concernenti le zone a traffico limitato, se vengono trattati in violazione delle norme fin qui illustrate, rendono invalido l’accertamento dell’infrazione.

La norma menzionata, infatti, “contempla un generale rimedio preventivo” secondo il quale “qualsiasi utilizzo dei dati trattati in violazione della disciplina rilevante in materia di trattamento dei dati personali determina non solo una condotta illecita foriera di possibile responsabilità, ma soprattutto, se l’utilizzo consta di produzione di atti o entra a far parte della conclusione di contratti, l’esito della nullità” (116). Tale disposizione si riferisce a qualsiasi utilizzo di dati ed amplia l’analoga previsione dell’art. 16, 2° comma, che prevede l’inefficacia della loro cessione ove questa sia fatta in violazione delle specifiche disposizioni o di altre rilevanti in materia di privacy.


4.4. Le infrazioni e le sanzioni

Nei primi tempi di funzionamento delle apparecchiature automatiche di rilevamento degli accessi non autorizzati alle zone a traffico limitato molte sono state le infrazioni accertate e contestate. Si ha notizia di decine e decine di sanzioni comminate ad una stessa persona che, ignara dell’esistenza delle apparecchiature, non dedicando la dovuta attenzione alla segnaletica, peraltro spesso confusa, accede ignara del divieto e riceve solo a distanza di alcuni mesi e contemporaneamente la notifica dei verbali di contestazione.

In questa situazione può essere utile ricordare alcune norme delle quali potrebbe beneficiare il citato automobilista. Sono le disposizioni sul cumulo giuridico o concorso formale e sulla continuazione, istituti giuridici che si applicano anche nel campo penale ed in quello amministrativo in generale e riguardano il caso in cui una persona commetta con un solo atto o con più atti ripetuti nel tempo più violazioni di una stessa norma o di norme diverse; in tale ipotesi è prevista una riduzione della sanzione. Anche le norme relative alla notificazione possono essere di ausilio ai fini dell’annullamento delle sanzioni in quanto la legge fissa precise regole riguardanti i soggetti che possono effettuarla, la forma, il procedimento da seguire e termini perentori per la sua effettuazione. Di seguito pertanto si procederà ad un esame più approfondito di questa normativa.


4.4.1. Il cumulo e la continuazione

I concetti di concorso formale o cumulo giuridico e di continuazione si ritrovano in più branche del diritto. Nel diritto penale sono disciplinati dall’art. 81 c.p., nel diritto amministrativo dagli artt. 8 e 8-bis della legge 689/81, nel codice della strada dall’art. 198.

Il caso di cumulo giuridico si ha quando una persona “con un’azione od omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative o commette più violazioni della stessa disposizione”. Sono queste le parole usate sia dall’art. 8 della legge 689/81 che dell’art. 198 del codice della strada. Anche il testo dell’art. 81 del codice penale è pressoché identico nella formulazione. In questo caso, poiché l’azione è unica, è prevista l’applicazione di una sola sanzione anche se in misura aumentata fino al triplo del massimo della pena. E’ da aggiungere che il secondo comma dell’art. 198 prevede la non applicabilità della regola del cumulo al caso delle zone pedonali e delle zone a traffico limitato.

Il reato continuato è previsto dal secondo comma dell’art. 81 del codice penale e consiste in più violazioni della stessa o di diverse norme che avvengono con più azioni ed omissioni, esecutive di un medesimo disegno criminoso. Mentre nel caso del cumulo le infrazioni derivano tutte dalla stessa azione od omissione, in questo caso le azioni sono plurime ma sono unite da un unico intento, da ciò la legge fa derivare un alleggerimento delle pene o sanzioni.

Il concetto della continuazione è ripreso, anche questa volta utilizzando gli stessi termini del codice penale, dal secondo comma dell’art. 8 della legge 689/81 che lo rende applicabile solo alla materia di previdenza ed assistenza obbligatorie. La disposizione però si integra con quella dell’art. 8-bis che al quarto comma recita: “Le violazioni amministrative successive alla prima non sono valutate, ai fini della reiterazione, quando sono commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria”. In sostanza anche nel diritto amministrativo è applicabile la norma sulla continuazione che, non presa in considerazione dal testo originario della norma amministrativa, è stata successivamente introdotta con un articolo aggiunto (117). Nel diritto amministrativo è necessario però che le varie infrazioni siano state commesse in tempi ravvicinati e che siano riconducibili ad una programmazione unitaria cioè siano manifestazioni di un identico atteggiamento verso un determinato adempimento giuridico, la cui inosservanza concretizza la violazione.

Il codice della strada non contempla esplicitamente il caso della continuazione mentre, come già accennato, prevede al secondo comma dell’art. 198 l’esclusione dell’applicazione del concorso formale alle zone pedonali e a quelle a traffico limitato. Per alcuni il secondo comma dell’art. 198 escluderebbe anche l’applicabilità delle norme sulla continuazione. In proposito si osserva che, se così fosse, si potrebbe intravedere una violazione del principio costituzionale di ragionevolezza ex art. 3 della Costituzione, in quanto, da un lato, farebbe venir meno ogni proporzione tra le sanzioni da applicare e la gravità delle violazioni commesse, conseguendone un trattamento ingiusto e irrazionale, dall’altro, introdurrebbe una ingiustificata disparità di trattamento con altre fattispecie di natura penale, amministrativa in genere e concernente il codice della strada in particolare, alle quali invece verrebbero applicati principi favorevoli a colui che la norma ha violato.

La problematica è stata affrontata dalla Corte Costituzionale con l’ordinanza n. 14 del 2007, che ha dichiarato manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 198, secondo comma, C.d.S.. La Corte è pervenuta alla sua decisione di manifesta infondatezza delle questioni, sulla base del rilievo che il giudice a quo era partito da un erroneo presupposto interpretativo, affermando la necessità dell’applicazione di due distinte sanzioni senza esporre le ragioni per le quali non riteneva potersi applicare l’art. 8-bis della legge 689/91 e quindi configurare non solo un’unica condotta ma anche un’unica violazione “con il conseguente superamento del dubbio di legittimità sollevato, dal momento che non ad ogni accertamento deve necessariamente corrispondere una contravvenzione, trattandosi di condotte (circolazione in zona vietata) di durata”.

Su tali premesse si potrebbe ritenere che la relazione tra le due norme sia nel senso che il secondo comma dell’art. 198 del codice della strada deroghi all’applicabilità delle sole regole del cumulo formale, ma non a quelle della continuazione, le quali resterebbero valide ai sensi dell’art. 8-bis della legge 689/81.

A fini interpretativi si può considerare anche l’elemento temporale che è di ausilio per comprendere la “ratio legis” delle norme in discussione. Infatti il legislatore del 1992, che ha redatto il codice della strada, non poteva prevedere cosa sarebbe accaduto a distanza di tempo con l’utilizzo delle nuove apparecchiature di rilevazione automatica delle infrazioni, unite alla possibilità che hanno i Comuni di notificare i verbali di accertamento a distanza di ben cinque mesi. Egli, pertanto, non era in grado di valutare che tali norme avrebbero consentito l’accumulo anche di centinaia di sanzioni in capo alla stessa persona.

L’art. 8-bis della legge 689/81 è stato introdotto successivamente, nel 1999; esso quindi dovrebbe superare la precedente norma. A questa interpretazione sarebbe però d’ostacolo il criterio di “specialità”, secondo cui “lex specialis derogat legi generali” e quindi resterebbe valido l’art. 198, 2° comma, del codice della strada. In realtà però non esiste contrasto tra le due norme ove si interpreti la deroga dell’art. 198, 2° comma, limitata al caso del cumulo giuridico e non estesa al caso della continuazione il cui principio resterebbe applicabile alla ZTL.

In concreto l’utente della strada che entra senza autorizzazione nella ZTL e commette ulteriori irregolarità (ad es. viola il divieto di sosta, transita in una strada a senso vietato, suona il clacson, ecc.) dovrà essere sanzionato per ognuna delle infrazioni commesse. Chi invece circola nella ZTL accedendovi più volte, ma in tempi ravvicinati e con un unico intento (ad es. cercare un parcheggio per fare una commissione) sarebbe passibile di una sola sanzione eventualmente in misura maggiorata (l’importo può infatti variare dal minimo della sanzione a tre volte il massimo).

Una tale interpretazione ha anche conseguenze eque in quanto non sembra possa ravvisarsi nessun valido motivo perché il trasgressore ai divieti di accesso alle zone a traffico limitato debba essere sottoposto a sanzioni tanto più pesanti rispetto ad altre categorie di trasgressori. Infatti, condotte che appaiono ben più pericolose, come quelle di chi supera i limiti di velocità o attraversa il semaforo con la luce rossa, ove siano ripetute nel tempo, vengono ad essere trattate in maniera più favorevole essendo ad esse applicabili le citate norme sul cumulo e sulla continuazione.

Con sentenze n. 4725 del 25.02.2011 e n. 5252 del 4/3/11 la Corte di Cassazione Sezione Seconda Civile ha affrontato il problema dell’applicabilità del principio della continuazione al campo amministrativo ed al caso di più violazioni alla zona a traffico limitato.

Essa afferma che l’art. 8 della legge 24 novembre 1981 n. 689 “prevede il cumulo cosiddetto “giuridico” delle sanzioni per le sole ipotesi di concorso formale, omogeneo od eterogeneo, di violazioni, ossia nelle ipotesi di più violazioni commesse con un’unica azione ad omissione; non lo prevede, invece, nel caso di molteplici violazioni commesse con una pluralità di condotte”, con l'eccezione solo delle “violazioni in materia di previdenza e assistenza obbligatoria”.

La fattispecie della continuazione non era contemplata nel testo originario della legge, avendo ricevuto solo successivamente un riconoscimento limitato alla citata materia. Ciò evidenzierebbe “l’intento del legislatore di non estendere detta disciplina ad altri illeciti amministrativi”. D’altronde l’art. 81 c.p. non è applicabile per analogia a causa della differenza qualitativa tra illecito penale e amministrativo.

Per quanto concerne le previsioni del nuovo art. 8 bis, la Cassazione sostiene che il legislatore ha inteso “conferire un rilievo diverso ed attenuato alla continuazione con riguardo a tutti gli illeciti amministrativi, disponendo che, nel caso di violazioni successive", “la rilevanza dell’unicità del ‘disegno trasgressivo’ non è stata prevista in funzione dell’applicazione di una sanzione unica e ridotta nella sua determinazione quantitativa complessiva bensì quale situazione ostativa alla produzione degli effetti che altrimenti conseguirebbero in virtù del riconoscimento della sussistenza della ‘reiterazione’, disciplinata nei precedenti commi del medesimo art. 8 bis”.

Si osserva innanzitutto che l'applicabilità del principio della continuazione alla materia previdenziale ed assistenziale è stata aggiunta da una legge che riguardava la specifica materia ed è logico supporre che il legislatore si sia preoccupato di disciplinare quella materia e non altre.

Le sentenze in questione, poi, non prendono in considerazione la ordinanza della Corte costituzionale n. 14 del 2007, che richiama l’applicabilità dell’art. 8 bis - secondo il quale si potrebbe configurare un’unica condotta od anche un’unica violazione - e nella quale si afferma “che non ad ogni accertamento deve necessariamente corrispondere una contravvenzione, trattandosi di condotte (circolazione in zona vietata) di durata”.

Le citate sentenze non citano nemmeno l'art. 198 del Codice della strada che è la norma speciale da applicare ai casi in questione. Pertanto l'aver omesso l'esame di tale norma lascia molto perplessi.


4.4.2. La notificazione

Le norme di riferimento in materia di notificazione sono: a) l’art. 201 del Codice della Strada; b) l’art. 14 legge n. 689 del 24 novembre 1981, c) l’art. 137 e segg. c.p.c.; d) gli artt. 1 e 3 della legge n. 890 del 20 novembre 1982.

L’art. 201 del Codice della strada prevede, innanzitutto, la possibilità di non contestare immediatamente l’infrazione nel caso che qui interessa di rilevazione degli accessi nelle zone a traffico limitato attraverso dispositivi omologati. Agli interessati gli estremi della violazione debbono di conseguenza formare oggetto di notificazione successiva. Questa deve essere effettuata da uno degli agenti previsti dall’art. 12 (Polizia stradale, Polizia di Stato, Arma dei Carabinieri, Polizia provinciale, Polizia municipale, Polizia penitenziaria, Corpo forestale dello Stato, Polizia giudiziaria), dai messi comunali o da un funzionario dell’amministrazione che ha accertato la violazione; è inoltre possibile la notificazione per posta. Nel primo caso vengono richiamate le norme del codice di procedura civile, nel secondo quelle sulle notificazioni mediante il sevizio postale.

Le norme concernenti la notificazione sono particolarmente precise e dettagliate, nel rispetto di un certo spirito di rigore richiesto nell’adempimento di questo atto nel quale la forma è sempre essenziale. Così l’art. 3 della legge 890/92 esprime compiutamente il citato spirito di rigore descrivendo minuziosamente come va compilata la relazione di notificazione, come va effettuata la spedizione nel caso che la notificazione venga effettuata a mezzo posta, quali indicazioni vanno riportate sul piego raccomandato, i riferimenti numerici, le firme e i timbri.

La normativa in questione delinea un sistema di notificazione quanto mai rigido, che vede l’ufficiale giudiziario in stretto e diretto contatto con l’ufficio postale, al quale “presenta” la copia dell’atto da notificare; pertanto, nessun soggetto estraneo può interferire, neanche minimamente, nella complessa ed articolata procedura di notificazione.

Se questo atto esce dal rigido schema legale previsto, la conseguenza è rilevante in quanto la giurisprudenza è unanime nel riconoscere l’inesistenza dell’atto. Anche la Corte di Cassazione, Sezione I civile, con sentenza n. 20440 del 21 settembre 2006, sottolinea come “l’art. 14 della l. 689/1981 impronta a rigore formale l’atto della contestazione differita attuata con la notificazione degli estremi della violazione all’interessato, indicando tassativamente i soggetti abilitati a provvedere alla notificazione stessa”.

Dalla minuziosa disciplina della l. 890/1982, la Corte desume che la procedura non può formare oggetto della concessione a privati come per altri servizi postali prevista dal codice postale (D.P.R. 156/1973). Se viene affidata all’agenzia privata concessionaria a norma del codice postale la notificazione si deve considerata giuridicamente inesistente con il conseguente effetto dell’estinzione dell’obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione, secondo quanto previsto dall’ultimo comma dell’art. 14 l. 689/1981. Così si esprime anche la Corte di Cassazione nella citata sentenza del 2006.

In conclusione, di fronte ad un complesso di norme che delineano un sistema di notifica quanto mai rigido e di fronte ad un tanto autorevole e consolidato indirizzo giurisprudenziale, che conferma l’esclusiva attribuzione a soggetti ben determinati di un compito tanto delicato, non è consentito l’intervento da parte di terzi neanche se essi abbiano un ruolo semplicemente esecutivo e strumentale.

Le maglie di un sistema di notifica tanto rigido non possono allargarsi neanche per consentire un intervento seppur marginale quale la collaborazione da parte di un soggetto estraneo incaricato della semplice consegna della busta contenente l’atto ad un ufficio postale, a meno che questo soggetto non sia specificatamente nominato “messo” ovvero “fattorino” con formale atto da parte dell’Amministrazione.

Il termine “presenta” utilizzato dal citato art. 3 L. 890/82 lascia inequivocabilmente intendere che il passaggio del documento debba avvenire brevi manu fra il responsabile del procedimento amministrativo e l’ufficio postale.

Si ricorda che mentre la nullità può essere sanata, l’inesistenza è insanabile.

Secondo l’art. 156 c.p.c. la nullità non può essere pronunciata se l’atto ha raggiunto lo scopo a cui è destinato; nella specie, è quello di rendere edotto l’interessato del verbale elevato nei suoi confronti e di porlo in grado di difendersi. Il fatto che la persona sanzionata proponga ricorso dimostrerebbe che la notifica ha avuto l’effetto voluto e quindi l’irregolarità risulta sanata. In tal senso si è espressa anche la Corte di Cassazione, Sezione I civile con sentenza dell’08.02.06 n. 2817. A questa interpretazione, come detto, si oppongono coloro che non parlano di nullità ma di inesistenza dell’atto di notificazione e che si richiamano, tra l’altro, ad una sentenza della Corte di Cassazione di data successiva a quella ora menzionata.

Una recente sentenza della Corte di Cassazione, la n. 15769 del 3 luglio 2009, in merito alla irregolarità della notifica del verbale sembra mettere fine alla questione. La Corte infatti afferma che la notifica non è requisito di perfezione dell’atto, ma ha la sola funzione di far decorrere i termini per la pretesa da parte dell’amministrazione al pagamento della sanzione e per la proposizione del ricorso da parte del contravventore. Ne consegue che, qualora questi, venuto a conoscenza anche informale dell’atto, lo impugni con l’opposizione innanzi al Giudice di pace, la nullità non può essere pronunziata ex art. 156 c.p.c..

Per quanto riguarda i termini entro cui la notificazione deve essere effettuata, l’art. 201 C.d.S. fissa un periodo massimo di 150 giorni dall’accertamento (termine ridotto a 90 giorni dalla legge 120 del 29 luglio 2010). Il termine è di 360 giorni qualora la notificazione vada fatta ad un residente all’estero. Tale termine si discosta da quello previsto dall’art. 14 della legge 689/81 che per gli altri atti amministrativi fissa un periodo di 90 giorni per i residenti, mentre per i non residenti i tempi coincidono. A questo punto ci si chiede quale sia la ragione di una simile differenziazione. Generalmente l’individuazione dei responsabili di violazioni al codice della strada è molto rapida, pressoché immediata dato che la consultazione del pubblico registro automobilistico avviene con moderni mezzi di telecomunicazione. Altri atti amministrativi non possono che avere un tempo tecnico uguale o superiore, pertanto si intravede una manifesta ingiustizia che potrebbe essere motivo per sollevare una questione di legittimità costituzionale (ovviamente la questione è superata dopo l'approvazione della legge 120 del 29 luglio 2010 che ha ridotto il termine a 90 giorni).

E’ ovvio (comunque) che un termine più breve eviterebbe l’accumularsi nel tempo di numerose sanzioni specie quando l’automobilista non si rende conto dell’irregolarità commessa.

Altra rilevante conseguenza del ritardo con cui vengono notificate le sanzioni è quella di rendere più difficile la difesa da parte della persona sanzionata che potrebbe non ricordare la violazione o comunque trovare sicuramente difficoltà a ricostruire i fatti e a provare lo stato dei luoghi ove il fatto si è verificato.



NOTE




(96) F. C. Scotto, Centri storici accessibili nelle città di domani, ANCI Paper n. 5/2008, novembre 2008, p. 22.
(97) Art. 7, comma 1, lett. b).
(98) Art. 6, comma 1, applicabile ai centri abitati perché richiamato dall’art. 7, comma 1, lett. a).
(99) Così si è espresso il citato Ministero con lettera dell’8 maggio 2009 prot. n. 46536 a seguito di un parere appositamente richiesto.
(100) Circolare n. 3652 del 17/06/1998 dell’allora Ministero dei Lavori Pubblici, in vigore dal 21/01/1999.
(101) Cfr. il “Provvedimento generale sulla videosorveglianza” del Garante per la protezione dei dati personali del 29 aprile 2004, punto 5.3 – accessi ai centri storici, sostituito dal "Provvedimento in materia di videosorveglianza" dell'8 aprile 2010, punto 5.3.3..
(102) La lettera autorizzativa si chiude con una frase del seguente tenore: “al termine della fase di preesercizio, valutati gli esiti della stessa e adottati gli eventuali conseguenti provvedimenti, si potrà procedere direttamente alla fase di esercizio ordinario, nel rispetto delle condizioni e raccomandazioni contenute nella presente autorizzazione e nel decreto di omologazione del dispositivo utilizzato”.
(103) Cfr. lettera prot. 18992 del 2/09/2009, inviata ad un cittadino che aveva effettuato una segnalazione in materia e, per conoscenza, al Comune di Macerata.
(104) Allegato A.1 al D. Lgs. 30 giugno 2003 n. 196.
(105) Provvedimenti 10 luglio 2008 (Bollettino del n. 96/luglio 2008), 2 ottobre 2008 (Bollettino del n. 98/ottobre 2008), 16 febbraio 2009 (Bollettino del n. 102/febbraio 2009).
(106) Relazione annuale 2008, 1.1.4. Giornalismo - Dati di vittime di abusi. Accessibilità on-line di archivi storici dei quotidiani.
(107) Comunicato stampa del Garante per la protezione dei dati personali del 3/4/2000, in Bollettino n. 11 del gennaio 2000, pag 105.
(108) Relazione annuale 2003, 28 aprile 2004, IV – La privacy nelle pubbliche amministrazioni.
(109) Secondo l'art. 33, c. 2, del D.P.R. n. 223 del 30/05/1989 - Regolamento anagrafico.
(110) Cfr. il sito internet dell’Agenzia delle entrate: https://telematici.agenziaentra te.gov.it/territorio/
(111) Art. 8 Convenzione europea diritti dell’uomo ratificata con legge n. 848/1955.
(112) Con tale provvedimento sono state introdotte una serie di misure urgenti rivolte, da un lato, al contrasto dei reati di violenza sessuale e, dall’altro, a rendere più efficaci le procedure di espulsione e respingimento degli stranieri irregolari, assicurando altresì, attraverso la previsione della predisposizione di un apposito piano straordinario del territorio, una maggiore tutela della sicurezza della collettività. Ai sensi dell’art.6, c.7, del decreto, per la tutela della sicurezza urbana i comuni possono utilizzare sistemi di videosorveglianza in luoghi pubblici od aperti al pubblico. Tale espressa disposizione supera i limiti che il Garante della privacy aveva fissato con il suo Provvedimento generale del 29 aprile 2004. Secondo detto Provvedimento l’ente locale poteva effettuare l’attività solo ed esclusivamente per svolgere funzioni istituzionali da individuare ed esplicitare con esattezza, dovendo ricorrere altresì un’esigenza effettiva e proporzionata di prevenzione o repressione di pericoli concreti e specifici, senza potersi attivare una videosorveglianza capillare, integrale e costante di intere aree urbane cittadine. Ora tale attività è consentita risultando necessario il solo fine della tutela della sicurezza urbana.
(113) Cfr. Corte di Cassazione, sez. II pen., sentenza n. 11131 del 2009.
(114) Circolare ministeriale 3 agosto 2007, D.M. 15 agosto 2007 e circolare ministeriale dell’8 ottobre 2007.
(115) Osservazione formulata con lettera n. 22231 del 25 marzo 2009.
(116) E. Navarretta, commento all’art. 11, in La protezione dei dati personali, Commentario al D. Lgs. 30/06/03 n. 196, Codice della Privacy, a cura di C.M. Bianca e F.D. Busnelli, CEDAM, Padova 2007, 241-270.
(117) L’art. 8 bis è stato introdotto dall'art. 94, d.lgs. 30 dicembre 1999, n. 507.

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