illegittimo il limite di velocità ridotto, sentenza giudice di pace di Tortona del 8 /11/2007

Multa autovelox nulla per eccesso di potere del Comune

Una sentenza coraggiosa.

Disapplicazione da parte del giudice ordinario, dell’atto amministrativo vigente al momento dell’accertamento dell’infrazione, in quanto viziato da eccesso di potere e, perciò, illegittimo in virtù del famoso All. E) artt 4 e. 5 della Legge 20 marzo 1865, n. 2248

Saranno anni che parlo dell’Allegato E) nelle aule di giustizia e della possibilità di disapplicazione dell’atto amministrativo, ma …. niente … come se parlassi al vento.

E allora veniamo al fatto.


Il Giudice di Pace di Tortona Marco Tiby, accogliendo le ragioni della ricorrente, decide di annullare la sanzione irrogata dalla Polizia Stradale Provinciale di eccesso di velocità rilevata tramite Traffiphot III Sr-Phoptor & Project Automation.

La questione, invero, non attiene tanto al rilevatore autovelox ovvero alla sua taratura, quanto alla Ordinanza del Sindaco del Comune con la quale si era stabilito che il limite di velocità per quella strada provinciale, percorsa, appunto, dalla ricorrente, fosse stabilito in Km/h 50 ritenendo sussistenti “gravi rischi per l’incolumità degli utenti stradali in conseguenza della purtroppo frequente rilevata indisciplina nella condotta di guida pur in presenza di esplicita segnaletica stradale”;

Di lì a poco, venivano installati due apparecchi fissi per il rilevamento della velocità denominati Traffiphot con lo scopo di accertare le violazioni in entrambi i sensi di marcia (direzione Alessandria e direzione Tortona).

Gli abitanti della zona, tuttavia, davano vita ad un comitato attraverso il quale svolgere un’opera di sensibilizzazione delle istituzioni e delle forze politiche affinché il limite di velocità venisse rivisto, sia perché ritenuto alquanto difficile da rispettare in relazione alle condizioni della strada e delle stesa segnaletica, sia per la sua complessiva irragionevolezza.

In virtù di queste rimostranze, la Provincia di Alessandria, a seguito di un sopralluogo svoltosi nel mese di giugno 2007 alla presenza dei responsabili di tutti i corpi di polizia (Polizia Provinciale, Polizia Stradale, Polizia Municipale, Carabinieri) e dei tecnici e funzionari dell’ente, a partire dal 5.11.2007, avrebbe elevato il limite di velocità a 70 Km/h, cosa in effetti avvenuta con Ordinanza n. 772 del 31.08.2007 i cui effetti sarebbero iniziati a decorrere dal 5.11.2007.

Nella domanda proposta al Giudice di Pace, la ricorrente osserva che in merito a detto provvedimento lo stesso dispone l’innalzamento del limite senza particolari motivazioni che non siano quelle di una semplice e asettica verifica dei limiti di velocità esistenti; non vi è dubbio quindi che la stessa risulti adottata per mere ragioni di opportunità proprio perché sfugge ad una pur minima possibilità di essere riconducibile ad elementi obiettivi di fatto (es. si pensi, ad esempio, ad un intervenuto mutamento dello stato dei luoghi, ad eventuali modifiche della strada o dell’ambiente circostante, come la costruzione di un sottopasso od un cavalcavia che elimini l’incrocio regolato da semaforo, ad un allargamento della carreggiata, etc.). Pertanto, chi legga l’ordinanza e la raffronti con quella precedente (che, tra l’altro, non risulta sia stata preceduta da un concertato sopralluogo con i massimi esponenti delle forze dell’ordine e della polizia), non può non domandarsi del perché di questo innalzamento e concludere che, fermo e immutato lo stato dei luoghi, il superamento del limite in allora in vigore, ancorché abbia comportato una violazione della segnaletica stradale, non possa essere più ritenuto un comportamento sostanzialmente riprovevole in quanto non aveva le potenzialità di mettere in pericolo i beni tutelati dal codice della strada.

In altre parole, se percorrere quel tratto di strada ad una velocità non superiore a 70 Km/h non comporta, attualmente, alcun pericolo per la circolazione stradale, allo stesso modo, rimasta invariata la situazione di fatto, non lo comportava neppure in epoca anteriore.

Viceversa, se l’innalzamento del limite di velocità fosse stato motivato con riferimento a dati di fatto obiettivi, come il mutamento della situazione concreta in relazione allo stato dei luoghi (si pensi, tanto per fare un altro esempio, alla chiusura di un edificio scolastico e al conseguente venir meno della presenza di bambini lungo l’asse viaria), nessuno sarebbe potuto giungere alla predetta conclusione.

Se quindi la revoca della precedente Ordinanza (atto che ben esprimerebbe, secondo alcuni, il c.d. ius poenitendi della P.A.) non è stata la conseguenza di circostanze nuove e sopravvenute che abbiano modificato lo stato dei luoghi, ma frutto di una valutazione che può dirsi “nuova” soltanto perché intervenuta in un momento successivo a quella che aveva condotto all’ adozione della prima ordinanza, non c’è ragione di “punire” soltanto i cittadini nella vigenza della prima ordinanza e mandare esenti tutti gli altri per il medesimo fatto proprio per l’ assenza – allora come adesso – di sufficienti ragioni di pubblico interesse che spingessero, attraverso questa via, alla tutela della sicurezza della circolazione stradale.

Detta ordinanza deve considerarsi tamquam non esset con la conseguenza che, tra i 50 e i 70 Km/h non risulta integrata alcuna violazione al C.d.s. poiché il venire meno degli effetti del provvedimento rende la condotta pienamente lecita, e fa degradare l’eventuale illiceità della stessa nell’ambito della meno grave sanzione di cui al c. 7 dell’art. 142 C.d.s. qualora l’attuale limite sia stato superato per non più di dieci Km/h;

Sotto il profilo più strettamente procedurale va infine osservato come il potere di disapplicazione dell’atto viziato ben può essere esercitato d’ufficio dal giudice (cfr. artt 4 e. 5 della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 All. E), prescindendo dalle deduzioni formulate dal ricorrente, né può ritenersi precluso dalla mancata allegazione di specifico motivo di ricorso tendente, ad esempio, alla dimostrazione della irragionevolezza del limite, tanto più se si considera che il giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative non configura un” impugnazione dell’atto amministrativo con limitata cognizione del giudice di pace alle dedotte ragioni della illegittimità dell’accertamento, ma introduce un giudizio sui fondamenti stessi della pretesa sanzionatorio.




Giudice di pace Tortona, 08-11-2007

Svolgimento del processo



- Con il verbale meglio descritto in oggetto della Polizia Stradale Provinciale, l’odierna ricorrente, in qualità di proprietaria, veniva sanzionata ai sensi dell’art. 142 comma 8 Cds poiché il giorno 18.12.2006 alle ore 22,50 l’autoveicolo targato DC276BR circolava sulla Ex SS 10 Padana Inferiore, all’altezza del Km 110+339 in direzione Alessandria, in cui vige il limite di velocità di Km/h 50, alla velocità legale (tenuto conto della tolleranza di legge) di Km/h 68, superando così il limite imposto di Km/h 18;

- l’eccesso di velocità veniva rilevato tramite Traffiphot III Sr-Phoptor & Project Automation omologato con decreto ministeriale n. 4130 del 24.12.2004;

- a sostegno della nullità del verbale la ricorrente ha dedotto: a) mancata contestazione immediata e difetto di motivazione in ordine alla mancata contestazione; b) difetto di taratura dello strumento rilevatore;

- l’autorità opposta si è costituita in cancelleria mediante deposito di comparsa di costituzione e risposta chiedendo il rigetto del ricorso e la conferma del verbale;

- all’udienza del 08.11.2007 l’opposizione, previa acquisizione delle ordinanze relative alla fissazione dei limiti di velocità, senza alcuna necessità di istruttoria e sullo stato degli atti, veniva decisa mediante lettura del dispositivo;



Motivi della decisione



- Il principio informatore della circolazione stradale, sancito dal Codice della Strada all’art. 140 in apertura del Titolo quinto, “Norme di Comportamento” è il seguente: “Gli utenti della strada devono comportarsi in modo da non costituire pericolo o intralcio per la circolazione ed in modo che sia in ogni caso salvaguardata la sicurezza stradale”;

- le norme che seguono fissano i singoli comportamenti, a cominciare dalla regolazione della velocità (art. 141) e imponendo i c.d. limiti minimi e massimi (art. 142);

- entrambe le disposizioni mettono in evidenza la finalità del Legislatore che, quanto all’obbligo di regolare la velocità, tenuto conto delle caratteristiche sia del veicolo che della strada e del traffico, è quella di evitare “ogni pericolo per la sicurezza delle persone ed ogni altra causa di disordine per la circolazione” e, per quanto riguarda l’imposizione dei limiti, la “sicurezza della circolazione e della tutela della vita umana”;

- l’art. 142 Cds, che ricollega alla mancata osservanza dei limiti di velocità una serie di conseguenze sanzionatorie diverse (e gradualmente più gravi) a seconda dell’entità del superamento, consente agli enti proprietari della strada (cfr. comma 2) di fissare limiti minimi anche diversi da quelli stabiliti in generale, per meglio adeguare le generali prescrizioni alla varietà dei casi particolari;

- proprio in applicazione del secondo comma dell’art. 142 Cds, la Provincia di Alessandria, quale ente proprietario della ex S.S. 10 “Padana Inferiore”, con ordinanza 25.01.2006 del dirigente settore LL.PP. e Viabilità, fissava tra la Progr. Km. 110+130 e la Progr. Km. 110+520 il limite di 50 Km/h, ritenendo sussistenti “gravi rischi per l’incolumità degli utenti stradali in conseguenza della purtroppo frequente rilevata indisciplina nella condotta di guida pur in presenza di esplicita segnaletica stradale”;

- di lì a poco, venivano installati due apparecchi fissi per il rilevamento della velocità denominati Traffiphot con lo scopo di accertare le violazioni in entrambi i sensi di marcia (direzione Alessandria e direzione Tortona);

- a partire dal momento della loro installazione ad oggi, stando alle notizie di cronaca e dall’elevatissimo numero di ricorsi fino ad oggi pervenuti a questo ufficio (più di trecento), i Traffiphot hanno rilevato moltissime violazioni provocando accese proteste da parte dell’utenza che ben presto, per meglio far sentire la propria voce, ha dato vita ad un comitato attraverso il quale è iniziata un’intensa opera di sensibilizzazione delle istituzioni e delle forze politiche affinché il limite di velocità venisse rivisto, sia perché ritenuto alquanto difficile da rispettare in relazione alle condizioni della strada e delle stesa segnaletica, sia per la sua complessiva irragionevolezza;

- a distanza di poco tempo, si sono così registrate informali promesse di rivisitazione da parte dell’ente proprietario della strada (cfr. La Provincia: l’autovelox di Torre? Limite rivedibile, lettera al direttore degli assessori Prete e Demicheli pubblicata su Sette Giorni del 16.6.2007) che si sono poi concretizzate nella definitiva abrogazione del limite di velocità dei 50 Km/h (Autovelox: limite dei 70 orari all’incrocio di Torre Garofoli – Dopo centinai di multe, accolte le richieste degli automobilisti, articolo pubblicato su La Stampa, 9.9.2007; “Finalmente i 70 Km/h a Torre Garofoli”, pubblicato su Sette Giorni del 8.9.2007; “Autovelox, il limite da 50 a 70 Km orari”, pubblicato su La Stampa del 5.11.2007 quando l’ordinanza è divenuta operativa a tutti gli effetti);

- le cronache avevano reso noto, in particolare, che la Provincia di Alessandria, a seguito di un sopralluogo svoltosi nel mese di giugno 2007 alla presenza dei responsabili di tutti i corpi di polizia (Polizia Provinciale, Polizia Stradale, Polizia Municipale, Carabinieri) e dei tecnici e funzionari dell’ente, a partire dal 5.11.2007, avrebbe elevato il limite di velocità a 70 Km/h;

- ed infatti con ordinanza n. 772 del 31.08.2007, “preso atto della verifica dei limiti di velocità lungo la ex S.S. n° 10 “Padana Inferire” effettuata in data 04.06.2007″ veniva istituito, a far data dal 5.11.2007, l’ elevazione del limite massimo di velocità a 70 Km/h;

- in merito a detto provvedimento si osserva che lo stesso dispone l’innalzamento del limite senza particolari motivazioni che non siano quelle di una semplice e asettica verifica dei limiti di velocità esistenti; non vi è dubbio quindi che la stessa risulti adottata per mere ragioni di opportunità proprio perché sfugge ad una pur minima possibilità di essere riconducibile ad elementi obiettivi di fatto (es. si pensi, ad esempio, ad un intervenuto mutamento dello stato dei luoghi, ad eventuali modifiche della strada o dell’ambiente circostante, come la costruzione di un sottopasso od un cavalcavia che elimini l’incrocio regolato da semaforo, ad un allargamento della carreggiata, etc.);

- pertanto, chi legga l’ordinanza e la raffronti con quella precedente (che, tra l’altro, non risulta sia stata preceduta da un concertato sopralluogo con i massimi esponenti delle forze dell’ordine e della polizia), non può non domandarsi del perché di questo innalzamento e concludere che, fermo e immutato lo stato dei luoghi, il superamento del limite in allora in vigore, ancorché abbia comportato una violazione della segnaletica stradale, non possa essere più ritenuto un comportamento sostanzialmente riprovevole in quanto non aveva le potenzialità di mettere in pericolo i beni tutelati dal codice della strada;

- in altre parole, se percorrere quel tratto di strada ad una velocità non superiore a 70 Km/h non comporta, attualmente, alcun pericolo per la circolazione stradale, allo stesso modo, rimasta invariata la situazione di fatto, non lo comportava neppure in epoca anteriore;

- viceversa, se l’innalzamento del limite di velocità fosse stato motivato con riferimento a dati di fatto obiettivi, come il mutamento della situazione concreta in relazione allo stato dei luoghi (si pensi, tanto per fare un altro esempio, alla chiusura di un edificio scolastico e al conseguente venir meno della presenza di bambini lungo l’asse viaria), nessuno sarebbe potuto giungere alla predetta conclusione;

- va a questo punto osservato che, come giustamente rilevato dalla difesa della Provincia, il principio del favor rei, stante il disposto legislativo di cui all’art. 1 L. 689/81 siccome interpretato dalla giurisprudenza di legittimità, non trova cittadinanza nel campo delle sanzioni amministrative;

- questo però non impedisce di considerare la questione sotto un diverso punto di vista che concentra l’attenzione sui rapporti tra i due atti amministrativi e sulla legittimità del primo in rapporto al secondo;

- nessuno vuol mettere in discussione la discrezionalità dell’ente proprietario nella determinazione dei limiti di velocità, ma è chiaro che se l’esercizio di tale potere rimane del tutto svincolato da parametri controllabili e, per di più, si pone in contraddizione con quello esercitato a distanza di poco tempo, possono sorgere dei seri dubbi sulla legittimità dell’ordinanza in forza della quale sono in discussione i numerosi accertamenti;

- intanto, la Provincia, elevando il limite senza nessun motivo apparente, ha di fatto riconosciuto che la prima ordinanza (la n. 555 del 25.01.2006) era da considerarsi inopportuna (perché questo è l’unico senso, come si è detto, che può attribuirsi ad un provvedimento del tutto svincolato da parametri oggettivi), finendo per disporne il suo ritiro mediante sostituzione con un’altra;

- certamente questo atto implicito di ritiro non viene e non può essere considerato un annullamento, ma bensì una semplice revoca di quella che ha fissato il limite dei 50 Km/h;

- le conseguenze, come noto, sono rilevanti, dal momento che l’annullamento fa venir meno l’atto annullato a partire dalla sua emanazione; per contro, la revoca produce effetti solo ex nunc e ciò in considerazione del fatto che l’atto che sopravviene è compiuto in base ad una “nuova” valutazione, non potendosi escludere che quella precedente, sottesa all’atto revocato, non fosse adeguata alla situazione da regolare;

- e qui si impone una prima considerazione: la Provincia, limitandosi ad elevare il limite di velocità nell’ambito di una semplice rilettura e rifissazione dei limiti di velocità lungo quel tratto di strada, non ha certo ritenuto affetta da un vizio di legittimità l’ordinanza 25.1.2006, ma l’ha semplicemente revocata;

- ma la revoca (atto che ben esprimerebbe, secondo alcuni, il c.d. ius poenitendi della P.A.) non è stata, come si è già detto, la conseguenza di circostanze nuove e sopravvenute che abbiano modificato lo stato dei luoghi, ma frutto di una valutazione che può dirsi “nuova” soltanto perché intervenuta in un momento successivo a quella che aveva condotto all’ adozione della prima ordinanza;

- tanto è che, con riferimento a fattispecie analoghe, una parte minoritaria della dottrina amministrativa aveva ritenuto che alla revoca “per inopportunità originaria” dovessero ricollegarsi effetti ex tunc (e non semplicemente ex nunc);

- si tratta di un” opinione che, per quanto suggestiva, è rimasta isolata ma che, pur non potendo essere seguita in tutte le sue conseguenze, induce ad approfondire la questione, ai fini della presente decisione, sotto un ulteriore angolo di visuale che risulta invece, a parere di questo giudice, determinante ai fini della decisione: quello, cioè, della disapplicazione, da parte del giudice ordinario, dell’atto amministrativo vigente al momento dell’accertamento dell’infrazione in quanto viziato da eccesso di potere e, perciò, illegittimo (cfr. artt 4 e. 5 della Legge 20 marzo 1865, n. 2248 All. E);

- in particolare, con riferimento al caso di cui si tratta, si possono individuare almeno quattro figure sintomatiche di questo tipico vizio di legittimità: a) la contraddittorietà tra più atti; b) l’erronea e/o superficiale valutazione dei fatti; c) l’ingiustizia grave e manifesta; d) la violazione del procedimento sanzionatorio nel suo complesso;

- a) con riferimento al primo aspetto, non occorre insistere più di tanto sulla più volte rilevata contraddittorietà tra la prima ordinanza e quella adottata in un secondo momento: oltre al fatto che la situazione dei luoghi è rimasta del tutto immutata, i due provvedimenti sono stati adottati a breve distanza l’uno dall’altro;

- b) ciò induce a pensare che la valutazione sottesa alla prima ordinanza circa la pericolosità del tratto di strada interessato (non preceduta dal concertato sopralluogo di cui si è detto) debba considerarsi erronea e superficiale se poi, a distanza di poco tempo, il limite viene alzato di ben 20 Km/h senza che nulla sia cambiato;

- vi è dunque la dimostrazione che quel limite innanzi fissato non aveva proprio ragione d’essere (era, cioè, del tutto irragionevole e anacronistico), come indirettamente comprovato dal fatto che, pur avendo avuto l’ente proprietario tutte le possibilità di lasciare inalterato il limite dei 50 Km/h, il problema della pioggia delle multe poteva essere risolto collocando il rilevatore in altro tratto stradale (ad esempio poco più indietro, dove il limite è di 70 Km/h);

- così facendo invece (o meglio, non facendo), la Provincia stessa ha finito per svuotare di contenuto antigiuridico la condotta dei moltissimi utenti della strada che hanno violato il limite successivamente modificato;

- c) va poi sottolineato che, da una rapida osservazione della casistica pervenuta all’ufficio, a parte episodi rarissimi, la stragrande maggioranza riguarda eccessi di velocità contenuti nell’arco che va dai 65 ai 75 Km/h orari, violazioni che, stante il ribassato limite, comportano tuttavia la sanzione prevista dal comma 8 dell’art. 142 Cds (Euro 143,00 e due punti di penalità sulla patente di guida, ora aumentati a cinque a seguito della Legge 2.10.2007 n. 60);

- non solo: considerato l’elevato numero di soggetti che hanno proposto ricorso (come si è detto, più di trecento) per i più svariati motivi, ci si sarebbe dovuti attendere (stante la prova provata delle ripetute e innumerevoli violazioni) un corrispondente e proporzionale innalzamento dei dati riguardanti l’infortunistica stradale lungo il tratto di strada interessato;

- si hanno invece buone ragioni di ritenere che così non è assolutamente avvenuto (altrimenti la Provincia non avrebbe elevato il limite) con la conseguenza che il limite di velocità imposto dalla prima ordinanza sia stato uno strumento ultroneo e del tutto sproporzionato in rapporto allo scopo di rendere più sicura la circolazione stradale in previsione della tutela della incolumità pubblica;

- con queste premesse, stante l’evidente scompenso tra fini e mezzi, era quindi evidente che l’interesse dei singoli utenti venisse compresso in modo ingiustificato per l’ assenza (allora come adesso) di sufficienti ragioni di pubblico interesse che spingessero, attraverso questa via, alla tutela della sicurezza della circolazione stradale;

- d) a ben vedere, è quindi tutto il procedimento sanzionatorio, fondato sull’ordinanza che fissa il limite dei 50 Km/h e completato dalla decisione di installare proprio in quel tratto il rilevatore fisso, ad apparire viziato;

- esso, tra l’altro, non risulta essere stato preceduto e accompagnato da una concertata, obiettiva e ponderata valutazione dello stato dei luoghi in rapporto a tutti gli elementi tipici della sede stradale, tanto più che, proprio per le particolari conseguenze sanzionatorie che sarebbero derivate dagli accertamenti elettronici della velocità, il tutto avrebbe meritato certamente più attenzione che non la successiva elevazione a 70 Km/h;

- alla luce di quanto sopra, pertanto, l’ordinanza n. 555 del 25.01.2006 dev” essere disapplicata in quanto illegittima, unitamente al procedimento sanzionatorio che dalla stessa ha tratto origine;

- detta ordinanza deve considerarsi tamquam non esset con la conseguenza che, tra i 50 e i 70 Km/h non risulta integrata alcuna violazione al C.d.s. poiché il venire meno degli effetti del provvedimento rende la condotta pienamente lecita, e fa degradare l’eventuale illiceità della stessa nell’ambito della meno grave sanzione di cui al c. 7 dell’art. 142 C.d.s. qualora l’attuale limite sia stato superato per non più di dieci Km/h;

- sotto il profilo più strettamente procedurale va infine osservato come il potere di disapplicazione dell’atto viziato ben può essere esercitato d’ufficio dal giudice, prescindendo dalle deduzioni formulate dal ricorrente, né può ritenersi precluso dalla mancata allegazione di specifico motivo di ricorso tendente, ad esempio, alla dimostrazione della irragionevolezza del limite, tanto più se si considera che il giudizio di opposizione alle sanzioni amministrative non configura un” impugnazione dell’atto amministrativo con limitata cognizione del giudice di pace alle dedotte ragioni della illegittimità dell’accertamento, ma introduce un giudizio sui fondamenti stessi della pretesa sanzionatoria;

- venendo al caso di specie, tenuto conto che il limite da prendere in considerazione è quello fissato dalla seconda ordinanza e che la velocità c.d. legale rilevata dal Traffiphot (dedotta cioè la tolleranza di legge) era inferiore al limite attuale di 70 Km/h, la sanzione va dunque annullata;

- assorbiti i motivi dedotti, nulla si deve disporre in punto spese atteso che il ricorrente si è difeso in giudizio senza ministero di difensore.

P.Q.M.

Visto l’art. 23 l. 689/81

- accoglie il ricorso e annulla la sanzione opposta;

- nulla per le spese.

Tortona, 08.11.2007

Il Giudice di Pace

Marco Tiby